▲河汉区是广州市的中心城区，GDP一语气18年全市第一。（视觉中国/图）

“河汉区参与式预行为念到了东谈主大代表全员参与，更贫乏的是，仍是坚捏了十二年。”

东谈主大代表：在会上提倡的观点很受心疼，能得到部门的逐条回答，容易感受到履职的配置感。

继承监督的部门：预算编制章程了，后期忙绿就会更少。

文｜南边周末记者 吴超

包袱剪辑｜张玥

2025年6月，审计署公布了《国务院对于2024年度中央预算实施和其他财政出入的审计责任论说》。提到“真切鼓励零基预算转换，冲破‘基数’不雅念和支拨固化模式”。

这是审计论说历史上，第一次提到零基预算。在2024年中央财政措置审计中，零基预算是重心之一。

零基预算的中枢，是再行算账，仔细注视财政费钱的“成例”是否合理。在这个过程中，监督的力量不可淡漠。

政府收入的撑捏，是老匹夫的征税。那么征税东谈主怎样监督政府费钱是否合理呢？通过东谈主大。

世界东谈主民代表大会是最高国度权力机关，负有监督预算的包袱。宪法明确赋予世界东谈主民代表大会“审查和批准国度的预算和预算实施情况的论说”的权力。

但实践操作中，各级东谈主大审查批准政府预算，基本上是通过每年的东谈主民代表大会进行，受限于技术短、触及面广、数据粗等要素，东谈主大代表们看不清、看不懂，容易成为格式上的监督。

东谈主大监督政府预算，怎样八成更真切？

广东省广州市河汉区，在这个问题上，探索了12年。谜底是，参与式预算。具体作念法是，东谈主大代表提前介入斟酌政府部门的预算草案，作念完预先审查、初步审查，再到大会审查，实施阶段也会监督，完成闭环。

它是在监督政府“钱袋子”的标准上，践行了全过程东谈主民民主。

河汉东谈主大微信公众号先容，2025年1月，区东谈主大常委会召开预算预先审查会，审查了区科工信局、区民政局、区农业农村局、区公老实局、五山街、林和街、区供销联社等7个单元的2025年部门预算草案。

1.“看不懂，审不了”

河汉区是广州市的中心城区。2024年，河汉区GDP为6614.69亿元，一语气18年全市第一，税收收入913.65亿元。

河汉区东谈主大常委会预算工委原负责东谈主向南边周末记者说，“河汉区参与式预行为念到了东谈主大代表全员参与，更贫乏的是，仍是坚捏了十二年。”

参与式预算，不错团结为公民参与大众资源决策分拨的机制或过程。

浙江台州的温岭市，是中国较早开展参与式预算的地区。

温岭东谈主大微信公众号刊文先容，参与式预算发祥于温岭市的“民主恳谈”，旨在通过泛泛的公众参与，增强政府决策的透明度和民主性。2005年起，民主恳谈融入预算审查监督之中，这使得公民、代表和社会各界能径直参与政府预算有筹算的斟酌，驱逐了对预算的本质性监督。

上海财经大学中国大众财政研究院拔擢马国贤曾撰文阐发，2005年，温岭市财政局启动了州里参与式预算试点，获得了到手。不外那时认为，参与预算审查者应当是乡民代表，他们来自原土本乡，妥贴监督州里预算。

可是，县级以上的预算，由于参与审查者存在“隔行如隔山”的难题，因而很难扩张到其他级次的预算审查。

频频，面对厚厚的财政预算账本，很多东谈主大代表会堕入“看不懂、审不了”的逆境。加之预算草案审查技术有限，代表们更难提倡针对性观点。

2013年起，河汉区东谈主大常委会领先在广东省东谈主大系统中开展了参与式预算审查监督。此前，他们也历练过温岭模式。

林志云曾担任河汉区东谈主大常委会党组副文书、副主任、二级张望员，亲历河汉参与式预算的台前幕后，著有《下层东谈主大翻新案例：全过程东谈主民民主推动“参与式预算”》一书。他曾经在财政、税务、发改等多个部门责任过。

他向南边周末记者先容，2011年来到河汉区东谈主大常委会责任后，机缘偶合之下真切交往了参与式预算，但愿将其引入河汉区，尔后赶赴温岭、上海等地历练学习。与温岭比较，河汉区经济体量大、财政资金多，社会景色更为复杂。

他们的模式是，组织区东谈主大常委会预算工委、东谈主大代表以及财经大家，共同参与政府的财政预算编制过程。

频频，预算编制由各部门和财政局共同完成，在河汉，东谈主大被镶嵌过程中。

河汉区参与式预算的审查者，主若是近300名东谈主大代表以及部分财经大家，不包括平日市民。河汉区东谈主大常委默契过培训、听取部门陈述、实地造访要害格式等方式，增强东谈主大代表审核预算的专科度。

林志云先容，河汉区的参与式预算，更焦躁的是厘清了财政预算的总计这个词经由，财政局将预算草案递交区政府之前，需征得区东谈主大常委会预算工委快活。

政府机构繁密，吞并年难以审查总计部门预算。河汉区东谈主大常委会的作念法，是每年挑选6个控制部门、街谈做事处，近300名东谈主大代表分组参与这些部门的预算编制审查会。

12年下来，总计区政府部门和街谈做事处皆至少完成了一轮预算审查。

2021年，世界东谈主大常委会预算责任委员会在《简报》中，先容了河汉区东谈主大常委会的参与式预算。

2.近300名代表，3轮审查

河汉区扩张参与式预算之初，难题是怎样遴荐继承预算审查的部门。

被审查的部门，意味着预算有调减的可能，财政支拨也靠近更多质疑。河汉区东谈主大常委会预算工委原负责东谈主回忆，那时有些部门不太团结，“为什么选咱们？”

林志云说，一启动，遴荐预算审查部门的焦躁标准，是资金支拨畛域大、专项资金多、涉民生格式多的部门。2013年，遴荐了包括公老实局在内的11个部门，其后迂曲至6个部门控制。

参与式预算的一端，是河汉区的各政府部门、街谈做事处。另一端，是近300名东谈主大代表，他们来自21个代表团，每个东谈主皆会参与其中。一年对6个部门进行预算监督，意味着一般由3-4个代表团审查一个部门。

河汉区东谈主大常委会预算工委原负责东谈主先容，这意味着总计这个词东谈主多数动员起来了，瑕瑜常谢绝易的。一些所在的东谈主大常委会责任主谈主员来交流时，会默示“很难组织这样多的东谈主力”。

河汉区东谈主大代表赵熙，是一家科技公司总司理，担任区东谈主大代表已十余年。他向南边周末记者阐发，河汉区东谈主大常委会每年培训东谈主大代表，以增强对财政预算的了解，审查部门预算时，还会安排相对练习该畛域的东谈主大代表参与其中。

详情了审查者和审查部门，接下来是审查哪些内容。

中国政府财政有“四本账”：一般大众预算、政府性基金预算、国有成本筹算预算、社会保障基金预算。其中，一般大众预算最为枢纽。林志云先容，河汉区参与式预算，主若是审查一般大众预算。

马国贤拔擢告诉南边周末记者，工资等基本支拨一般变化不大，预算审查的重心，是格式支拨，以及与民生干系的财政资金。

河汉区东谈主大常委会扩张预算“三审制”，即预先审查、初步审查、大会审查。其中，第一场预审最为枢纽。

把柄预算法，县级以上所在各级东谈主民代表大会，负责审查本级总预算草案及本级总预算实施情况的论说。可是，预算法并未明确预算草案的审查经由，也即是说，一次审查也不错。

在河汉，频频每年10月下旬，区东谈主大常委会将制定专题审查部门预算责任有筹算，明确今年度审查单元、审查标准以及各部门职责单干，并与财政局换取互助预审情况。

隆重的预审会议由河汉区东谈主大常委会预算工委牵头，通过调研漫谈格式对审查单元的预算编制、预算实施情况进行预审。

预审会议上，被审查部门的主要负责东谈主与财政局责任主谈主员需要到场。部门负责东谈主陈述预算编制与实施情况，东谈主大代表进行发问。

赵熙说，刚启动推动参与式预算时，发现存些部门负责东谈主说不明晰为什么要拿这笔钱，具体要奈何花。

继承审查的部门，会把柄初审会议观点，修改和完善预算草案。在会上答不上来的问题，后续要进行书面回复或阐发。

举例2015年，河汉区对11个部门进行了预算审议，会议后，11个部门皆发布了针对东谈主大代表提倡疑问的情况阐发，合计五十多页。

2018年，有代表提倡林和街谈预算草案中，对新增城管国法队加班餐费84万元穷乏合团结释和干系依据。对此，林和街谈回复，是由于城管国法三班倒，而街谈办无法提供晚餐。

河汉区天园街谈东谈主大工委主任卓山青告诉南边周末记者，她所在街谈做事处的财政预算继承过审查，街谈做事处负责东谈主记忆说，东谈主大代表问得十分细，会落到每一个具体格式上，这就条目准备充分，每笔资金皆能阐发明晰。

后续的初步审查、大会审查，格式简短相似，参与的机构和东谈主员会略有相反。

赵熙先容，预算实施过程中，会监督资金使用情况，对于要害格式，东谈主大代表还会进行现场调研。

2021年河汉区东谈主民代表大会的一次预算预先审查会议。（受访者供图）

3.越来越会问

河汉区参与式预算与其他地区有何不同？

林志云先容，温岭泽国镇模式、云南盐津县模式，过头他一些参与式预算的实践表率，皆是拿出一部分预算，通过民主恳谈会、民主议事会或其他民主预算斟酌会等格式，由大众决定预算格式标支拨及优先律例。

河汉区则翻新地给与了专题审查部门预算的方式，在部门编制预算草案基础上，使东谈主大代表参与其中，对预算进行预先审查，并将观点、建议纳入预算决策之中。

他在书中刻画，借由轨制想象，河汉区代表们对预算审议的参与关怀被极大激励。频频在每次三个小时的预审会议中，代表们的发言和发问接连贬抑，直到会议限度，皆还有部分代表想向部门负责东谈主提倡疑问和建议。

代表们对预算审议的进程也在贬抑加深。从比较直快的格式支拨额数字不符的问题，到更为复杂的支拨性价比问题，再到视线更为重大的预算支拨公谈性问题，逐项均有触及。

经过十余年实践，代表们冉冉酿成对预算编制和实施的重心关注畛域。如预算实施率、格式支拨原因和必要性、支拨经费变化原因、绩效评价等。不错详尽为预算支拨的逻辑、遵循以及成果。

格式支拨的必要性，是东谈主大代表关注最多的问题之一。

比如，在对河汉南街谈做事处2016年预算编制进行审查时，有代表提倡，安排了“干净有序预算”共计500万元，不解白这笔钱用来作念什么。

也有代表发问，为什么2014年和2015年创建文静城市零短工程经费皆是400万元，支拨依据是什么。

对食药监局2016年部门预算编制情况进行审查时，有代表问，个东谈主和家庭辅助1200万元包含什么内容、东谈主职工资具体构成究竟怎样。

更细节的，代表们问过，在老旧小区改良格式上，为什么偏巧是那88个小区入选，第89个小区就不论了吗？为什么有些部门唯有12名东谈主员，却买了18台电脑？

林志云在书中写谈，在区城改办2019年预算草案预审时，主捏东谈主领导列位代表，不要因为该部门的预算金额不到1000万元就掉以轻心，小部门的预算也关系到千门万户，举例河汉区的每个小区是否要进行改良，八十多个小区改良的宗旨、特征等皆十分焦躁。

政府部门和财政局也会切实把柄东谈主大代表及大家建议，修改预算编制。

举例2019年，东谈主大代表和财经大家对安监局一项经费评审后，最终详情预算安排400万元，比评审前压减了470万元。

河汉区东谈主大常委会也在贬抑完善参与式预算的机制。2018年，出台了《广州市河汉区东谈主大常委会参与式预算审查监督办法（试行）》。

2019年，河汉区东谈主大常委会又引入了一项新责任，即抽取该区的重心工程格式进行审查。往时，抽取的格式为广州奥林匹克中学，广州火车东站邻近精细化、品性化工程。

参与式预算扩张多年后，赵熙发现，政府部门预算编制的质料有了赫然普及，预算内容愈加显现化。况兼政府部门继承监督的魄力愈加积极，“预算编制章程了，后期忙绿就会更少。”

卓山青也默示，部门在编制预算时，变得愈加精确和精采，更关注资金的使用遵循和驱逐成果。

卓山青亦然区东谈主大代表。她容貌，参与式预算实施后，东谈主大代表普遍更有积极性，“在会上提倡的观点很受心疼，能得到部门的逐条回答，容易感受到履职的配置感。”

4.赓续零基预算

河汉区参与式预算实施后，渐渐受到各地东谈主大过头常委会关注。

林志云先容，2018-2020年间，就有102个所在的东谈主大常委会机关来到河汉，历练参与式预算等内容。

贺灵是西部某省的一位省东谈主大代表，曾在一场会议上了解过河汉区参与式预行为念法。贺灵告诉南边周末记者，预算编制过程中，东谈主大代表就能参与进来，会驱逐更好的成果。比及预算编制限度了，再上会斟酌，技术短，难以斟酌充分。

贺灵说，会议限度后，就把河汉区参与式预算的作念法转发给了省财政厅的两位官员，他们皆以为值得鉴戒。

2023年11月，河汉区东谈主大常委会成为广东唯独的世界东谈主大常委会预算工委下层斟酌点。

河汉区东谈主大常委会预算工委原负责东谈主先容，成为斟酌点后，八成推动下层观点直达世界东谈主大常委会预算工委。

赵熙说，早年间，政府部门容易酿成念念维惯性，对实践上要花几许钱拿不准，如果正本经费是100万元一年，新的一年也会按这个数额进行预算编制。

东谈主大介入预审后，渐渐改换了这一习尚。这种“惯性”，亦然零基预算转换但愿冲破的。

2024年7月，党的二十届三中全会提倡“深化零基预算转换”。2025年政府责任论说提倡，“开展中央部门零基预算转换试点，支捏所在深化零基预算转换。”

参与式预算与零基预算一脉相通，二者的中枢宗旨，皆是聚集实践需乞降财力景色安排财政资金。

零基预算，是2025年中国财政责任的枢纽词。它是指冲破原有预算基数，以“零”为基点，把柄实践需要，再行对格式进行测算，并聚集鱼贯而来、财力景色等统筹坚毅预算支拨。

在31个省级行政区的2025年政府责任论说里，有24份论说提到了零基预算。

林志云先容，零基预算重心强调突破往年基数不雅念，按照重心和实践需求编制预算。河汉区探索参与式预算，亦然为了普及财政资金分拨的合感性与科学性，为零基预算转换打下了较好的基础。

河汉区2025年预算草案的论说中写谈，将以全面实施零基预算转换为牵引，深化区级预算编制转换，加强预算格式及预算金额较大部门的事先评估审查，冲破支拨固化模式。

中国财政科学研究院院长杨志勇曾对南边周末记者说，不行仅闲适于零基预算转换，更要在鼓励财政科学措置高下功夫。这不仅是财政部门的事，还触及财政资金使用的各个部门，要更系统化、精细化、科学化、法治化。

2025年1月，广州市河汉区东谈主大常委会主任蓝小环公开先容，一方面，要塌实开展参与式预算审查；另一方面，要对财政预算实施进行全过程追踪监督，负责践行全过程东谈主民民主。

他默示，“在预算审查监督畛域，咱们积极翻新实践，监督政府管好东谈主民的‘钱袋子’。”

（应受访者条目，文中贺灵为假名。）